「森林計畫事業」為日治時期總督府針對臺灣山區森林土地所進行的一項重要政策，其目的在於「調查、計畫、實測、管理與經營可供應林業資源的國有森林地」。負責執行這項工作的機關，是總督府殖產局的山林課，從大正14年（1925）開始到昭和10年（1935）為止，森林計畫陸續完成了森林治水調查、區分調查、境界測量與施業案編成調查等4項工作，所有調查成果，於昭和12年（1937）彙整後出版《森林計畫事業報告書》（上、下共2冊）公諸於世。
這套史料可說是當今研究臺灣山林開發史的起手式，在第一期的森林計畫事業調查執行上，山林課官員針對25處森林調查區， 分別製作《林野圖》及《林野調書》，也保留與森林計畫相關的公文檔案，戰後皆由農委會林務局（今林業保育署）承接並收藏，包括：區分調查圖資逾146幅、《要存置林野調書》38冊，以及《準要存置林野調書》34冊。透過這份來自森林計畫區分調查的第一手史料，日治時代森林計畫的全貌，也得以藉此穿透時光之迷霧，重現日治時代臺灣山林空間的多重樣貌。
日治初期的林政
明治30年（1897），臺灣總督府技手小笠原富次郎在結束宜蘭地區的森林調查後，以詩意般的口吻，描寫所見到的山林景觀。他如此寫道，礁溪以西沿著プスラン山脈的山巔（約莫位置是大小礁溪山、阿玉山至紅柴林之間的稜線，即今日宜蘭縣與新北市的界山）景緻有如「翠蓋沖天，宛如巨人之髮；其餘的蕃地，雖有蕃人點點燒墾的痕跡，但幽鬱的天然林，蒼影婆娑，滿是翠色，心目為之而清」。 不同於小笠原筆下詩意般的驚豔，同行的調查者月岡貞太郎則深感憂心地表示，宜蘭平原的「禿赭、一梢一柯之皆無」、「除了防風林以外幾無森林覆蓋」，植伐失衡情形已到了相當嚴重的程度。 小笠原富次郎、月岡貞太郎均為日本領臺後首批來臺的林業專業人員。這批日治時代早期的林學者對臺灣蓬勃的樟腦業感到驚艷，懷著將「臺灣林業面向世界」的雄心壯志來臺一展身手。 從森林調查的結果來看，這批林學者多半建議要將臺灣的山林收歸國有，且在調查與掌握森林蓄積、生長量等資訊後，以「植伐平衡」為手段，達到永續收穫之目的。
有趣的是，當時山區原住民族的主要土地耕作方式為「山田燒墾」，即便日本林學者們對此頗有微詞，但他們也並未「將生蕃視為森林之大敵」，反而認為雙方可以共存並尋求解決之道。在〈臺灣林業一斑〉中，鐸木直之助指出，山區原住民族與森林之間的關係主要分為兩種：保護與破壞。
在保護方面，山區原住民族對土地的擁有意識，以及對外人入侵的排拒態度，意外地成為保護森林的一股力量。然而，在破壞層面，原住民族於廣大地域內進行燒墾作業，導致大片森林的「最天然沃土」被破壞，化為「荒殘不毛」的「荒畦耕圃」。鐸木直之助認為，這種兩難局面並非簡單地在林業與原住民族之間作出取捨就能解決。由於原住民族被視為「本島森林的主人翁」，因此臺灣的林業發展無法忽視他們的存在。
又強調，森林經營的核心在於促進原住民族的進步，需將「營林的利益」轉化為可以影響他們觀念的實際收益，從而打破他們對自然資源的「先天之迷夢」。換言之，解決之道在於教育與引導，而非簡單地排斥或壓制。
至於撫墾相關官員的態度，又可以參考另一例。明治31年（1898）叭哩沙撫墾署長河上左右，在〈叭哩沙撫墾署事務處理意見〉中，建議將溪頭蕃與部分的南澳蕃遷往宜蘭溪上游平原，將南澳蕃遷往大南澳溪的沿岸平原，教以兩蕃耕耘、伐木、採薪、製炭等技能與語言文字，並將其住所附近的山林劃分予各蕃社管理。如此一來，蕃人既可安居樂業，且政府亦可保有「山林官有」之實。 佐證當時其他撫墾署於此時向總督府提出的政策建言，相似政策將蕃人撫育與林業共存、從而追求其「兩相整合」的做法，不全然是宜蘭地方官員的突發奇想，比較近似於當時整體共識。 儘管在產權分配的層次上，官方的確將原住民「佔據」的林野地視為官有，但如何建立「官林經營與蕃人撫育間的密切關連」，乃至於雙方在經濟上的互依互賴，反倒成為論者關心的重點。一定程度上，當時深受近代林業薰陶的專業者（如小笠原富次郎、月岡貞太郎等），大抵認可原住民在「森林保護」上的貢獻，從而致力將之整合為林政的一環。
當時的科學林業思潮：理想森林
早在18–19世紀初，歐洲普魯士發展出一套科學林業理論，稱之為「法正林」（normal forest）。這種思考與20世紀中期後，科學林業強調的「森林保育」恰好相反。18–19世紀林學者更關注的是，透過高強度的伐木與造林，將原本種類歧異的天然林改造為「法正狀態」，從而達成林產物「永續生產」的經營目標。
所謂的「法正狀態」是由普魯士林學者發展出更細緻的統計工具。一者讓他們得以估算天然林的材積與生長量等資訊，再者讓他們得以據此建構森林的理想型（德語為「Normalbaum」）。在此高度理想化的森林模型中，森林就相當於銀行，伐木為提款，造林就是存款，森林的生長量為利息—據此，至少在理論上，只要經營者能確認其取出的林木材積在森林生長量的範圍內，林產物的「永續生產」視為理所當然之事。
隨著當時工業化進程與帝國擴張，工業大國逐漸意識到森林的經濟與戰略價值時，科學林業也在國家權力的支持下大張旗鼓，將全國森林分為若干「事業區」後，為各事業區編製「施業案」，逐步改造。將所有過熟的、生長緩慢的、林相不佳的、種種「不法正」的森林，都劃分為各別區塊（polygon）、流水編號（番號），套上量身訂做應對之作業計畫（施業案）。
在規劃的具體施行上，首先依材積最大、純益最大或土地期望價最高等判準決定森林的最適砍伐年度—伐期齡，依此求得森林於該樹齡時的生長量與可收穫量。其次，該收穫量往往相當龐大，不可能於一次伐採中獲得，須分配於數伐期與伐區中為之，林學上稱為收穫規整（regulation）。第三，選擇適當的作業法來從事收穫規整：如將林木伐盡、淨空林地以利造林的「皆伐」，不淨空林地、僅取出特定有用樹種的「擇伐」，保留些許生立木為「母樹」、淨空其餘林地以便自然更新的「傘伐」等（圖2）。 期望將森林改造為能夠永續「為國效力」的理想森林。
將這套「設置事業區→編製施業案→打造法正林→永續收穫」的標準作法，傳入日本的首創者，可以追溯到1881–1887年間，擔任山林局長的武井守正。明治17年（1884）5月，武井代表明治政府參與於愛丁堡舉辦的世界森林博覽會，一方面向歐美等林業先進國推銷日本林產品，另方面系統地蒐集歐陸各國施行之施業案，以為日後擬定林業政策的參考與依據。翌年6月返國後，旋定立「長期施業案編制之事」為森林經營的要務。有鑑於「施業案」對當時日本林業界來說仍是相當新穎的概念，武井任命時任職參謀本部的高橋琢也，將其蒐集之施業案文獻轉譯為日文，成為各林區署編製施業案的參考文獻依據。
然而，「長期施業案」的編製不是靠翻譯他國的施業案即可為功，更重要的是林業部門必須透過實地調查，確實掌握國有林的面積、林相、地理座落、邊界、主要林木的生長量及生長曲線等關鍵資訊。此後，日本林業部門投入長達14年的努力，終於在明治32年（1899）完成首件施業案。再經過14年的推廣與執行，截至大正2年（1913），完成施業案編製的事業區數量已達542處，涵蓋日本絕大多數的要存置林野，為永續林業奠定了穩固基礎。
有鑑於日本本土的實施成功，為了從管理層面解決臺灣林業之窘境，臺灣總督府殖產官員與森林學者們於是達成共識，決定中止原先於各林地分頭進行的作業及調查，改以這一套科學林業之方法，整合全臺的山林地，此即為「森林計畫事業調查」。
複雜的時空背景：林政空間、行政空間與原住民族的生活空間
日本統治臺灣之初，高度理想化的森林模型「理想森林」，加上日本帝國新取得的領地，使得當時日本的林學者們深感可以在臺灣找尋到實現理念的空間，此外各地山區展開的森林調查行動後，皆得出「遺利甚多」、山中宛如「無盡藏」等令人雀躍的評語。對島上山林所蘊藏的豐富資源有著高度期待。表面上，山林地經營的未來貌似榮景可期。
然而，實際情況卻遠不如預想般順利。在日本統治臺灣的前20年，由於山區原住民多數部落仍保有武裝、尚未「歸順」，總督府並無法有效地將施政範圍推展至森林廣褒的「蕃界」以內。直到1915年，結束為期5年的理蕃戰爭後，總督府的拓殖之手，才得以伸入位於島嶼核心地帶的臺灣山林地。歸結根本原因，就在於山林地的「治權」。
然而，若從整個「森林計畫事業調查」結果而論，「治權」所帶來的挑戰，顯然並非是山林課與原住民族之間的兩方間的簡單關係。甚至從事後來看，超脫了殖產局山林課與科學林業所能掌握範疇，特別是當問題牽涉到居住於山林地上的「人」時，便進一步觸及「理蕃政策」。而理蕃政策的權責則隸屬於「警務局理蕃課」。此外，管理林野新規所屬的「許可地」（不要存置林野），也涉到「內務局」的職掌。最重要的是，原住民族生活空間的去與留—「蕃人居住與移住地規畫」—是由警務局與內務局主導。如此錯綜複雜的權責關係與多重議題的交織，使得原本看似單純的「理想森林」，在推行背後顯得尤為艱困。
昭和3年（1928）《森林計畫事業規程》將山林地官有化，依照保存程度區分為「要存置林野」、「準要存置林野」與「不要存置林野」；前兩項分類後來成為「國有林班地」、「原住民保留地」的前身，最末者則放領給資本家經營。其中，最為關鍵的法源，就在於《森林計畫事業規程》第8條，該條條文轉譯如下：
第八條 國有林野中符合以下任一條件的區域，應按準存置林野處理（準要存置林野）：
一 出於軍事或國家安全需要，必須保留為國有的區域。
二 為保護高山原住民生活而需要保留的區域。
三 為了鼓勵山地居民的遷移，特別需要保留的事項。
四 除前各項外，特別需要按照要存置林野處理的事項。
從《森林計畫事業規程》第8條的字面上理解，貌似賦予了殖產局山林課主導山林地分類的職權。然而，依照大正15年（1926）的〈臺灣總督府官房並各局事務分掌規程〉，山林課被賦予的職權僅僅是「營林用國有林野之調查、計畫、實測、管理與經營的關係事項」，不僅無法管理各類依照林野新規而成立的「許可地」（屬內務局職權範圍），更無權將不宜營林、無涉國土保安與水源涵養的林野放領給民間資本力量經營。
最重要的是，與原住民族的生活空間息息相關的「準要存置林野」，實際主導權是掌握在警務局理蕃課之手。關於這點，筆者嘗試比較不同文獻，還原當時山林課與理蕃課在「準要存置林野」上的角色與態度。在此以南庄鹿場社（チューブス社）為例說明。
從山林課中對於南庄鹿場社的調查紀錄，可見於《林野調書》〈新要第一號〉番號12之「參考事項」一欄，描述如下：
數年前於鹿場坑左岸有蕃社，為多數的「チユブス」蕃居住，但因與大湖方向的蕃人爭鬥之故，依照理蕃當局的指導，全部移居至石壁駐在所附近，現在已不居於此。
從上述文字中可見，在鹿場社的保留地劃設過程中，山林課處於被動的紀錄者。
反觀在警務局所編的〈蕃人所要地調查書：新竹州竹南郡チユウブス社（鹿場社）〉紀錄中，則可以看到警務體系徹底介入的斧鑿。該〈蕃人所要地調查書〉詳細記載劃設過程，簡要摘錄脈絡如下，約在「五十年前」（約1880年代初期）自「往昔竹東郡パスコワラン社」「自發的移住」至大東河溪兩岸。在明治43年以降之五年理蕃事業中，「曾與其他部族合流、協力抗官」的チューブス社，於北坑溪流域避難，旋因不堪隘勇線封鎖，於大正元年（1912）提出「歸順」請求。官方也認可其「誠意」，於同年8月允其「歸順」，該社得以返回「現居地」（即大東河溪兩岸）。然就「關係警察職員」而言，チューブス社「廣泛地散居於山腹」的居住型態，導致「官之指導命令」不容易徹底；再加上，「近來彼等之性狀已有顯著的變化」，且受到「附近先覺蕃人サイセット族之進化的刺激」，「富於獰猛殺伐氣風的彼等，逐漸理解官命」，自「舊來之迷信與陋習中脫卻」。有鑒於「對彼等蕃人之授產為燃眉之急」，「州當局」是以「樹立移住集團與水田計畫」，於昭和6年10月，投入1,968圓，於鹿場警察官吏駐在所附近，鑿成鹿場埤圳，灌溉面積可達9甲。作為配套，州當局也墾成水田3.8甲，所餘5甲，預計由チューブス社蕃人自行開墾。昭和7年11月間，在「官之勸誘下」，チューブス社開始移住至鹿場警察官吏駐在所，目前正於「移住之途」云云。
從上述文字中，再回頭對照審視南庄調查區的《林野圖》後。的確，在鹿場警察官吏駐在所一帶，從原擬區分到最終區分的變化上來看（圖6），確實可見到兩大塊增補的保留地，顯是因應「州當局」之蕃人授產與「集團移住」的規畫。綜觀森林計畫事業調查的成果，山林課為了讓科學林業得以順利於蕃地推行，不時得順應理蕃部門於1910–1920年代做出的制度安排，將大片原本可作為營林用的國有林野劃為蕃人移住及耕作地，以換取理蕃部門的協助。
在看待原住民族的空間上，身為技術官僚體系的山林課，也迴異於內務局與警務局的思考，甚至某些政策態度上可說是違逆兩局。從山林課的觀點，由兩局推動的定耕、授產與私有財產制實屬不可行，為求妥善保障蕃人生活，從而將其「社有地」納入科學林業的體制下，山林課刻意違逆兩局服膺的「自由之經濟與法律」原則，將蕃人居住與移住地以「要存置林野為準辦理」，旨在將「原住民的生活空間」納入國家的保護傘下，為原住民族尋求保障與安定。